内容摘要：国内目前，农民和民工作为一个阶层，相对于城市居民而言，在政治、经济和文化的很多范围遭到了差别对待。无论是从马克思关于自由的内在限制和外在限制的看法看，还是从人类政治文明进步的一般进程看，甚至从对社会分层持积极讲解立场的功能主义理论看，这类差别对待都是不适当的，都是妨碍和制约社会进步的落后的上层建筑，因此它们构成了法律上的不平等。从经验现实的角度看，这类差别对待致使了一系列的害处深远的社会弊病，比如限制了农民和民工个人及其子女的全方位进步，破坏了社会的信赖与合作，风险了社会的和谐与稳定等等。这类弊病也从反面证明了社会公正与平等的要紧意义，突显了目前平等保护农民和民工各项权益问题的重要程度和紧迫性。

关键字：农民 民工 阶层 平等 差别对待 权利保护

Abstract：At present in our country, the peasants and peasant workers, as a class, have been treated pfferently from urban residents in a lot of fields of politics, economy and culture. Either at the point of Marx's theory about inherent restriction and external restriction on freedom or taking the functional theory's stand that argues for the role of pvision of social class, these pfferent treatments are unreasonable and impeptive for social progress as superstructures, so they have formed legal inequality. Seeing from the angle of realistic experience, on the other hand, these pfferent treatments have caused a series of social drawbacks with far-reaching damages, such as having restricted the all-round development of the peasants and their children, destroyed the trust and cooperation in society, imperiled the harmony and stabilization of the society and so on. These drawbacks have also proved from the reverse side that social equality and justness are significant and revealed that it is necessary and urgent to equally protect the peasants and peasant workers' all rights and interests.

Key words：Peasants；Peasant workers；Equality；Difference treatment；Rights protection.

1、问题的提出

平等是大家每个人的愿望，是现代法律所中介的基本价值，在国内目前，平等也是法制现代化的核心内容之一。然而，无论是古时候社会，还是"文明的"现代社会，都程度不同地存在着不平等现象，它们或者是公开宣称并规范化了的不平等，或者是在形式平等掩盖下的实质不平等。对于这类不平等现象，它们是以何种具体形式表现出来的？它们得以产生的根源是什么？怎么样评价它们？这类问题为古往今来很多思想家所苦苦思索，也是大家目前建设社会主义法治国家需要探讨的。
目前，国内的农民问题十分严峻，这个问题的每个动向都遭到高层领导和学者们的密切关注。江泽民同志曾多次在党内会议上表示，一想到农民问题他就"常常睡不着觉"；［1］在本届政府中，温家宝总理将农民问题列为政府要解决的仅次于"非典"的第二大问题。这样来看，农民问题的解决具备重要程度和紧迫性。民工问题是和农民问题既有联系又不同的一个问题。同样，民工在城市中的遭遇也与愈加遭到社会各界的关注，"非典"事件和孙志刚事件提高了大家对这一问题的紧急性的怎么看。
本文试图将上述两方面的问题结合起来，从法律与平等的视角探讨农民、民工权益的保护问题。具体地说，本文将探讨：农民和民工作为一个阶层，他们是不是遭到了差别对待？遭到了什么差别对待？这类差别对待是不是构成了规范性的歧视或者法律上的不平等？大家怎么样评价这类不平等？


2、作为一个阶层的农民和民工

农民是国内社会中的一个阶层，民工则是从这一阶层中分化出来的一个群体，在某种意义上，它已经具备了特定的身份内涵，既能够看作农民阶层的一部分，也可以看作是一个独立阶层。为了说明农民和民工阶层的地位和身份含义，需要回顾一下改革开放以前的社会阶层情况。
在改革开放以前，中国社会有着相对稳定的阶层划分，社会成员第一划分为农业人口和非农业人口，非农业人口又进一步划分为工人和干部。这种划分部分地是基于职业的，由于工人、农民和干部从事着不同性质的工作。第二，这种划分在某种意义上也是身份性的。由于一方面，不同阶层之间的流动很不简单，从农民变成工人，或者从工人变成干部都十分艰难，在比率上是非常小的，特别是农民变成工人或者干部，几乎成了"鲤鱼跳龙门"，因此对于大部分人来讲，工人、农民和干部的分属具备终身的性质。第二，这种身份归属不只及于自己，而且在非常大程度上决定了子女的身份。干部、工人的子女即便没升学、参军的特殊资历，也可以加入城镇待业年轻人的行列等待获得工人的职业；而农民的子女天然就是农民，他们可以改变自己身份的途径是升学或参军，但这在相对比率上可以说是微乎其微的。因此，对于子女来讲，他们的身份是先天的，宿命性的，他们向上流动的期望十分渺茫。除此之外，大家说这种划分是身份性的，还由于，农民、工人或干部的归属同时意味着很多和职业性质没势必联系的特殊地位，譬如居住区域、各种福利政策、子女就业等等。之所以说农民、工人、干部形成阶层，还由于这三个群体在资源控制、收入与生活质量、社会声望等方面都形成了相当的差异，在这三个方面，干部明显优于工人，工人明显因为农民。
1979年之后，随着着经济、政治范围的改革和文化观念的转变，社会阶层划分正在发生变化：原有些阶层不断分化，一些新的阶层渐渐产生。因为户籍规范的松动和国家工商业规范的改革，农民阶层的分化表现为一部分农民进城或在当地企业打工，成为所谓的"农民工"，简称"民工"；一部分从事某项专业劳动或经营小型的工、商、服务业的个体工商户；一部分成为私营企业主、乡镇企业管理职员；其余的虽然以传统的耕种作业为主，但已经由原来的人民公社社员变成了农村承包户。需要说明的是，尽管产生了这种分化，但他们在身份上仍然是农民，不管他们从事何种职业，都没办法摆脱农民的身份，比如"农民工"、"农民企业家"、"农民常识分子"等等。改革开放初期，农民阶层是政策的受益者，但自80年代中期将来，这个阶层逐步成为受损阶层了。尤其是在1997年之后，因为大宗农商品从卖方市场转变为买方市场，销售困难，价格显著降低，乡镇企业不景气，进城做工变得愈加困难，以农业为唯一收入来源和以农业收入为主的农民的收入实质是降低的，而各种税费负担却没减轻。［2］（Ｐ22－23）2000年农民人均货币收入，只等于1990年城镇居民的水平，整整落后10年。2001年城乡居民真实的收入差距大约为6倍，而世界上大部分国家的城乡收入之比为1.5：1。收入微薄，社会声望低下，几乎不控制什么社会资源，所以说，在当代中国的社会结构中，农民作为一个阶层处在社会的底层。陆学艺主编的《当代中国社会阶层研究报告》所列的十大阶层中，农民排名第九，地位仅高于城乡无业、失业、半失业阶层。［2］（Ｐ10－23）
民工本来也是农民，他们可能今天在城里做工，明天就又回农村种地去了。但，当大家考察民工所遭到的差别对待和权益侵害时，民工问题又有别于普通的农民问题。第一，民工在城市里所以被歧视，不只由于你是农民，还由于你是外地人，民工是作为农民和外地人的双重身份被歧视的；第二，民工在城里做工时，他在职业和分工上已经不再是农民，他们被歧视只是由于他们的户籍和身份；第三，农民虽被歧视，但农民和农民生活在一块，相对剥夺的感觉不至于非常强烈，但民工在城市中工作和生活，权利和地位的反差太大，相对被剥夺的感觉愈加深刻；第四，中华全国总工会统计显示，现在，分布在全国各地的进城务工职员有9400万人，并且在以平均每年500万人的速度增长，每3个产业工人中，就有2个来自农村，可见他们已经形成了一个数目庞大的群体。［3］除此之外，国内政府对于民工的身份认定近来也有所变化。2003年1月国务院办公厅《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的公告》需要取消对农民进城务工就业的职业工种限制，各行业和工种需要的技术资格、健康等条件，对农民工和城镇居民要同等看待；2003年9月，在中国工会第十四次代表大会的开幕式报告中，王兆国初次谈到"一大量进城务工职员成为工人阶级的新成员"，与将进城务工职员组织到工会中来的问题。这类变化表明，在社会管理者的政策中，民工的农民身份正在淡化，他们基于职业分工的身份正在逐步得到认同。基于上述缘由，在本文中，我将把民工作为一个相对独立的阶层进行考察。


3、对农民和农村的差别对待

在国内现行的法律和规范体系中，对农民有什么区别对待是十分常见的，这种不同对待的依据，是马列主义的阶级理论。依据这种理论，工人和农民不止是一种职业，而且是一种政治身份，标示着一种政治地位。这种理论觉得，工人阶级因为和现代化的社会大生产密切联系，是大工业的产物，代表着社会向前进步的方向，这就决定了工人阶级最有远见、大公无私和具备革命的彻底性；同时，大工业的生产活动也培养和训练了它的组织性和纪律性，因此，只有工人阶级才能担负起消灭剥削、消灭阶级，解放全人类，最后使人类进入共产主义社会的伟大历史使命。［4］（Ｐ98）而农民阶级，尽管是被剥削、被压迫阶级，但农民是在孤立土地上以落后的工具进行生产，这决定了它们的自发性、散漫性和狭隘性，所以它们不可以成为领导阶级，它们需要服从工人阶级的领导，并不断改造自己缺点，最后为工人阶级所吸收。在前苏联，列宁觉得农民是小生产者，小农经济时时刻刻都在产生资本主义。斯大林则把农民列为社会主义体制以外的人，只不过工人阶级的同盟军，在社会主义建设过程中，农民是改造团结的对象。国内长期以来也奉行这一理论，并在这种理论的指导下，实行"城乡二元结构"的规范安排。所谓城乡二元结构，是指大家在社会治理中，通过户籍规范人为地将公民划分为"农村"和"城市"，或者"农业人口"与"非农业人口"，并以此为依据确定政治身份，推行社会管理，划分职业，分配社会资源，由此形成了在同一个国家之内城市与农村、农业与非农业并行的社会结构模式，事实上形成了两个在政治、经济和社会权利上有着重大差别的社会等级。很多的法律文件，则体现、贯彻了这种二元结构，从立法上确定了这种基于阶层的差别对待。
这种差别对待第一体目前《宪法》、《选举法》等基本法律中。《宪法》第一条规定："中国是工人阶级领导的、以工农网盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。"依据该规定，工人阶级是领导阶级，农民阶级是被领导阶级，这是前述的马列主义阶级理论的法律化和规范化。这一理论在《选举法》的拟定中也得到了贯彻。中国的实质状况是绝大多数人口在农村，工人的数目远远小于农民，假如人大代表名额的分配严格依据人口确定，就会使各级人民代表大会中农民数目的比率过大，工人阶级在国家政权中的领导地位和常识分子在社会主义现代化中有哪些用途不可以得到体现，因此在人大代表名额分配上实行了差别对待，致使了《选举法》第十四条的规定："省、自治区、直辖市应选人大代表的名额，由人大常委会根据农村每一代表所代表的人口数八倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。"
第二，在城乡二元结构的框架中，城市和农村之间在教育、福利和和公共设施的投入方面紧急不平等，形成了强烈的对比与反差。在教育投入方面，就全国范围而言，1993年，城市小学生的人均经费为476.1元，农村为250.4元；城市中学生的人均经费为941.7元，农村为472.8元。差距分别为1.9倍和2倍。到1999年，两者的差距都扩大到3.1倍，绝对金额分别为1492.2元:476.1元和2671.2元:861.6元。假如将比较的单元下放到省级行政区，城乡之间的极差将愈加突出。1993年，上海（包含所属郊区）小学生的人均经费高达879.2元，而安徽农村只有125.6元，相差7倍；北京中学生的人均经费为2157.7元，贵州农村仅为214.1元，相差10倍以上。至1999年，极差进一步拉大，小学生的城乡差距扩大到11倍（上海3556.9元:贵州农村323.6元），中学生的城乡差距则扩大到12.4倍（北京5155.2元∶贵州农村416.7元）。而同一省区内部城乡之间也同样存在着巨大差距。在贵州的整个90年代，其城乡小学生的人均经费差距都在3倍，中学生都在4.2倍。郑州1999年小学生的人均预算内教育经费为河南农村平均额的5.9倍，等于滑县农村的14.7倍；关于中学生的状况，最高的新乡与全省农村的平均数相差5.9倍，与最低的延津县相差11.4倍。［5］
在医疗方面，城乡的差距和农村医疗体系的脆弱充分体现出来。中新社报道说，占中国人口20%的城镇居民，拥有全国80%的医疗卫生资源，农村则相反。海南副省长林策略坦言，海南一些城市医院病床借助率不到40%，而广大乡村的医疗卫生网却名存实亡，医疗成本的迅速上涨使不少农民"因病致穷"。［6］农村卫生总成本中政府、社会和个人卫生投入的比重在1991年至2000年间的结构发生了显著变化，政府农村卫生投入比重由12.54%降低至6.59%，社会卫生投入由6.73%降低至3.26%，而同期农民个人直接支付成本从80.73%上升到90.15%。乡镇医院的业务量不大，服务的借助率较低，接近70%的乡镇医院出现亏损或接近亏损的边缘。乡镇医院的业务收入以卖药为主，药品收入占收入的比重平均为65.7%，其中村级高达89.1%，这种补偿很大地加重了农民的负担。［7］
在公共设施方面更是这样。国家每年上千亿元的财政开支用于城市基础设施建设，而农村享遭到的极少，农村的基础设施建设、公益设施建设不能不通过从农村企业、农民头上摊派、筹资、收费甚至罚款等方法来解决。目前，一些工程本应由国家财政出资的，但却采取"钓鱼"方法，上级拨一点为"鱼饵"，地方财政再挤一点，剩下大多数由乡村自行解决，结果只能是向农民摊派筹资。农民自己搞公共建设还有一个更重的负担，就是政府规定的１０－２０个劳动积累工、５－１０个义务工，而绝大部分农村都取了最高数，即农民每年要出３０个免费义务工，有时出工，多数乡村喜欢叫农民出钱，每一个工出１０－２０元，仅此一项全国农民每年负担高达１０００－２０００亿元。但，这一负担是不列入国家规定的５％范围的，也就是说在中央的政策里，这不是农民负担。［8］
上述反差尽管巨大，并且明显不合理，但这却是国家财政政策和资源分配方法的直接后果。一方面，自从实行分税制改革以来，财力向上级政府集中，越到基层财力越弱，相当数目的乡镇政权都是负债运转，不少县市都是吃饭财政或者"补贴"财政。其次，对于教育、卫生、公共设施等问题又由各级财政自行负责，实行基层政府机构改革、合并乡镇后，尽管可以降低部分行政成本，但没办法解决基层社区政权财力增长的问题。一个要紧的根源是国家把主要财力用于解决大中型国有企业问题。在教育、卫生、电力、公路、信贷、水利建设、邮电通讯和其他基础设施建设等方面，城乡之间基本上是"一国两策"，决策的城市倾向较为紧急，对农村征取太多、投入不足，致使乡镇企业、中小微型企业和农户经济困难重重，县域经济萎缩。相当数目的基层政权在教育支出、职工薪资、退休金发放等问题上疲于奔命，不少成本最后需要向农民摊派，结果农民原本艰难的生计更是雪上加霜。假如说国家是没决心解决农民的教育和医疗保障等问题，基层政权机构则是既缺少解决农民医疗保障的能力，也没这个愿望和动力。［9］
对于这种近况，近年来国家在政策上有所调整，比如，在教育方面，在 "分级办学"规范运行了16年之后进行了调整。2001年5月，国务院《关于基础教育改革与进步的决定》提出农村义务教育实行"分级管理、以县为主"的新体制。2002年4月26日，国务院副总理李岚清强调要达成两个转变，即把农村义务教育的责任从主要由农民承担转到主要由政府承担，把政府的责任从以乡镇为主转到以县为主。5月中旬，国务院办公厅又在有关文件中对"以县为主"作了详细规定，其核心是县级政府负有确保农村义务教育经费的责任，即通过调整本级财政支出结构，增加教育经费预算，合理用上级转移支付资金，做好"三个确保"（即薪资发放、公用经费、危房改造及校舍建设），而乡镇不再承担义务教育投资的责任。新体制运行一年之后，据新华社的报道说，全国已有75%的县市实行统一发放教师薪资，今年内则需要全部推行到位。这种转变应该说是一个较大的改进，至少在县这一级更大的行政地区内调度教育资源，较原来的规范有益于提供农村教育资金，有益于减轻乡镇政府和农民的负担，也能够帮助缓和乡镇政权因向农民摊派教育经费而导致的紧张和冲突。不过，进一步的剖析发现，县一级财政的实力决定了这一新的规范的先天缺点，对此不可以抱过大的期望。在现有些"分税制"财政体制下，县级财政所占份额非常小，加上乡（镇）级财政也只有全国财政收入的20%多一点（中央政府占51%，省和地市两级占27%）。在现有些2109个县级行政地区中，财政收入超亿元的县不足600，包含574个国家级贫困县在内，财政补贴县多达1036个 。大多数县连保持"吃饭财政"的水准都困难，一些县全年的财政收入甚至不够用于教育的支出。［5］


4、对民工的差别对待

目前城市管理中对民工的差别对待十分常见，让人忧虑。这类差别对待在性质、种类、方法上大致相同，这里，为了节省篇幅，我仅以北京的有关规定为例予以说明。概括起来，在北京社会管理和资源配置的规范体系中，对民工的差别对待主要体现为下列方面：
1、身份。在北京的规范性法律文件中，对个人的身份有一些基本的区别，这类区别第一是划分"当地居民"和"外来职员"，这在 "北京外地来京人口户籍管理规定"、"北京外地来京务工经商职员管理条例"、"招聘外地人才批准书"等用语中鲜明地体现出来。"外来职员"是"外地来京职员"的简称，主要指其他省、直辖市、自治区来京务工经商的职员，又可以划分为"外地人才"和"普通外来职员"。依据《北京招聘外地人才推行细节》第三条的规定，外地人才系指外地来京受聘从事科技、文教、经贸等工作、具备大学专科以上学历、人事关系和常住户口不在本市的专业技术职员和管理职员，因此，民工是够不上"外来人才"的规范的，他们只不过普通外来职员。从数目上看，民工在普通外来职员中占有绝大部分，尽管不是全部，为了叙述方便起见，我这里用民工指称非"外来人才"的普通外来职员。于是，大家发现，在规范性法律文件中出现了三个身份群体的划分，即当地居民、外来人才和民工。通过下面的剖析大家将发现，这种划分不止是用语上的，它们同时是规范性的，不一样的身份意味着不一样的权利义务，意味着和当地政府机关具备不一样的管理和被管理、保护和被保护关系，意味着在市场角逐中具备不平等的起点和规则。
2、居住。大家要在北京生活、务工或经商，第一需要具备合法的居住权，这是首要条件条件。北京的规范性法律文件对不同身份职员的居住权的规定是完全不一样的。第一，当地居民天然地具备居住权，这是一种推定权利，无需附加任何条件，也无需法律另外加以规定。但与此不同，外来职员的居住权是附条件的，是赋予的，是暂时的和可剥夺的。依据《北京外地来京务工经商职员管理条例》、《北京外地来京职员户籍管理规定（修正）》两个规范性法律文件的有关规定，北京对外地来京职员实行暂住登记和《暂住证》规范。《暂住证》是外地来京职员在本市临时居住的合法证明。对未获得《暂住证》的外地来京职员，任何单位和个人不能向其出租房子或者提供经营场合；劳动行政机关不予核发《外来职员就业证》，工商行政管理机关不予办理营业执照。《暂住证》的发放数目按计划实行规模控制，办理《暂住证》需要肯定的条件和一系列的手续，违反有关规定要遭到处罚，这里不详述。
3、就业。大多数外来职员是期望在京从事劳务、经营、服务等活动，以获得薪资或者经营收入的，但北京在就业政策上实行不同对待，使得外来职员和当地居民具备不一样的就业权利。这种不同第一体目前很多就业职位只对当地居民开放方面。依据《北京外地来京务工经商职员管理条例》、《北京外地来京务工规定》、《北京劳动局关于规范外地来京务工职员管理程序有关问题的公告》、《北京外地来京务工职员户籍管理规定》、《允许和限制用外地来京务工职员的行业、工种通告》等规范性法律文件的规定，北京对务工经商职员实行总量控制。用外地职员务工的行业、工种，与对务工职员的文化程度、职业技术能力等需要，由市劳动局会同有关部门依据本市劳动力需要情况确定，并予以公布。外来职员需要在北京务工的，第一需要办理《暂住证》，然后到劳动与社会保障部门办理《就业证》，方可就业。除此之外，用工单位需要招用外地职员的，需要按下列规定向劳动行政机关申报，劳动行政机关对用工单位的申请进行审察，符合下列条件的，批准其招用外地职员：（一）本市城乡劳动力难以满足其用工需要；（二）符合本市允许用外地职员的行业和工种；（三）拥有向被招用的外地职员提供食宿等基本生活条件；（四）前次批准招用的外地职员合同期满并已离京。单位或者个人招用外地职员，需要经过劳动行政机关指定的职业介绍服务机构办理招用手续，并提交相应的文件。而这种总量控制，以2000年为例，用外地务工职员的有76个职业（工种），分布在商业、服务业职员，农林牧渔、水利业生产职员，生产运输设施操作职员等三大职业类别中。允许用外地务工职员的行业有交通运输、仓储业及粮食部门的各类重物、危险品装卸搬运工、倒码工。限制用外地务工职员的有103个职业（工种），专业技术职员、办事职员等与商业服务业职员中的购销职员、餐馆（宾馆）服务职员、导游等17种职业的从业职员，均被列入了限制用的范围。汽车驾驶员（不含环卫系统一线）也将限制用外地职员。金融、保险、邮政、房产、广告信息咨询服务、计算机应用服务和旅游社行业成为限制用外地进京务工职员的行业。还有一些职业是调剂用外地务工职员的范围。 市劳动和社会保障局需要，对于调剂用外地职员的行业、职业，须按有关规定，按比率招用下岗职工和本市失业职员，招用本市职员的比率不能低于用人数的30％。
第二，就业歧视还体目前再就业的政策上。本市居民失去职业后便加入下岗工人、失业职员等队伍，获得相应的失业保险和救济，可以领取最低生活保障金，可以通过政府采取的一系列鼓励再就业的手段重新找到工作。但，外来职员找不到或失去工作，是不可以享受这类权利的。而且，不只不可以享受上述权利，还常常成为这类权利的牺牲者。譬如，政府对于外来职员务工的总量控制和工种限制，目的即在于限制外来人口的就业，促进本市下岗和失业职员的再就业。比如，2000年较1999年增加限制用外地来京务工职员的行业和职业，限制行业将由5个增加到8个，限制职业由的34个增加到103个，目的就是为进一步缓解北京的就业重压，为下岗职工再就业提供更广阔的空间。
4．各种社会权利。北京民享有广泛的社会权利，但其中的很多权利外来人口不可以享有。这种不同对待的权利的范围，大家可以通过《关于推行北京工作居住证规范的若干建议》的规定来间接地推定。该《建议》规定，外来人口中拥有特定条件的，可以申请《工作居住证》，凡持《工作居住证》的在以下方面享受本市市民待遇：（一）其子女在京入托、入中小学就读，免收借读管理费；（二）可在本市行政地区内购买产品房、批准上市的已购公房和存量房；按有关规定购买经济适用住房；（三）根据公安部的有关规定，对符合条件的，可在本市办理因私出国商务手续； （四）可申请办理驾照或临时驾照与机动车辆注册登记手续；（五）可在本市创办企业，可以企业法定代表人身份申请认定高新技术成就转化项目和科技项目资助；（六）可列入本市人才培养计划，并可参加本市有关人才、专家奖励项目的评选；（七）可参加本市专业技术职务的任职资格评定、执业（职业）资格考试、执业（职业）资格注册登记；（八）可参加本市基本养老保险、城镇职工基本医保，并可按有关规定在本市缴存和用住房公积金。该规定的言外之意是说，凡不持《工作居住证》的外来人口则不可以享受上述权利。依据该《建议》，符合城市功能定位和首都经济进步方向及产业规划需要的本市行政地区内具备法人资格的企事业单位、民办非企业单位、社会团体，外国、外埠在京设立的非法人分支机构，其聘用的职员在本市有固定住所且拥有下列条件之一者，才能申请《工作居住证》：（一）具备2年以上工作历程并获得学士以上学位的人才；（二）具备中级以上专业技术职称或相当资格、资质的人才；（三）对首都经济和社会进步做出突出贡献及特殊范围、特殊行业的紧缺急切需要人才。大家看到，可以满足这类条件的外来人口的相对数目是非常小，至少，民工群体中，基本上没符合条件的。这样来看，对于民工群体来讲，上述权利是他们无论怎么样也享受不到的。对于外来人才来讲，尽管他们可能符合上述条件，但仍然遭到了肯定的歧视，不过，他们相对民工群体来讲，总算遭到了格外的照顾。
除去规范上的差别对待以外，近年来，侵害民工劳动权益的问题也愈加紧急，这类侵害包含劳动条件恶劣、劳动安全没保障、工伤事故多、超负荷加班、拖欠劳动报酬等等。这类权益侵害的任何一个方面都十分紧急，以拖欠劳动报酬为例来讲，在中华全国总工会2001年11月的全国工作会议上，大全了各地工会的统计数字，1999年全国拖欠薪资的数额高达360多个亿，而据有关人士剖析，1999年未来的这几年内，这个数字只有增多不会减少。即便这360多个亿，也只不过基于对国有企业和少数非公有经济的统计，还有很多的外来打工者被拖欠的薪资根本没办法统计在内。深圳的消息说，仅在2002年新年期间，全市就检查出1178家欠薪企业，涉及职员７.88万人，其中建筑行业欠薪企业占该行业被抽查总数的30％，涉及劳工３.2万人。广州的状况也不容乐观，仅据广州总工会对2002年前5个月的不完全统计，发生欠薪的150个企业共欠薪5700多万元，欠薪最长的达4年多。［10］
鉴于对农民和民工的不平等待遇的严峻现实和深远风险，理论界、舆论界和高层领导已经开始关注这一问题了，这类关注促成了一系列的规范变革，使得农民和民工看到了"国民待遇"的期望。比如，2001年3月，国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理规范改革建议》，部分省市打破坚冰壁垒，逐步取消实行了40余年农业和非农业户口的划分。2003年1月，国务院办公厅颁发了《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的公告》，需要全方位纠正城市管理中对民工的歧视性待遇，切实维护民工的合法权益。2003年8月，也就是中国工会第十四次代表大会召开前夕，中华全国总工会发出《关于切实做好维护进城务工职员合法权益工作的公告》，指出凡与用人单位打造劳动关系（含事实劳动关系）的职工，不论其户籍是不是在当地区或工作时间长短，都有依法组织和参加工会的权利，任何组织和个人不能阻挠和限制；需要各级工会要根据《工会法》、《劳动法》和《中国工会章程》的规定，组织进城务工职员加入工会，积极探索进城务工职员入会的多种组织形式和维权方法。2003年9月，在中国工会第十四次代表大会的开幕式报告中，王兆国初次谈到"一大量进城务工职员成为工人阶级的新成员"，与将进城务工职员组织到工会中来的问题，从理论上说明了农民工的阶级性质和参与工会的依据。这类事例说明，因为问题的严峻性和各方面的推进，各种改革手段相继已经颁布，农民和民工地位逐步提高，"一国两策"的城乡二元结构的解体初见端倪。但，改革刚最初，不平等现象到现在为止并没改变多少，规范的路径依靠，既得利益阶层的妨碍，落后的行政管理方法，积贫积弱的农村和农民，供给远大于需要的劳动力市场，淡薄的权利意识与法治观念，等等，这类原因都会增加改革的复杂性和长期性。


5、差别对待是不是构成法律上的不平等？

前面描述了农民、民工作为一个阶层所遭到的差别对待，下面，大家需要追问：这类差别对待是什么性质？他们是不是构成了法律上的不平等？对这一问题，需要做具体的剖析。
所谓法律平等，是指社会关系的一种状况，其特征是相同的情形相同对待。从这个意义上，可以说任何法律规则都是平等的，由于规则的表述一直将具备相同条件的主体归类，赋予他们肯定的权利或义务。譬如说如此一条法律规则：但凡左撇子的人不能考试报名国家公务员。在这个规则中，所有些左撇子遭到了相同的对待；所有些非左撇子也遭到了相同的对待。但，左撇子和非左撇子却遭到了差别对待。因为法律一直表述为规则，所以法律一直相同对待和差别对待的统一。因为法律总包括着差别对待，所以大家也不可以依据是不是差别对待来确定法律是不是不平等，只有当差别对待是不适当的、不公正的时，法律规则才是不平等的。因此，问题的重点就不在于是不是不同对待，而在于不同对待的分类标准是什么和是不是合理。而某种差别对待是不是合理，取决于大家关于什么是公正和平等的观念，而这种观念的形成又不是任意的，它和经济进步的水平、阶级分化的情况、文化历史传统等密切联系，受其制约。
大家怎么样确定前述的差别对待是不是合理呢？对此大家可以有多种评判标准。第一，大家可以用马克思关于自由的自己限制和外在限制的理论来评判。根据马克思的论述，任何事物都有它自然地进步和运动的内在界限，自由也不例外。换言之，大家是否自由的，并不取决于是不是遭到限制，而是取决于限制是自己的限制，还是外在的限制。所谓自己的限制，就是处于肯定生产方法内的自由"只受我们的生活条件的限制"。在这样的情况下，因为限制是物质生活条件内在的需要，大家心甘情愿折服地同意它，于是大家便不感觉不自由了。而所谓外在限制，就是不符合特定生产方法内在需要的限制。当事物的进步需要冲破原来的、陈旧的、过时的内在限制，假如这个内在限制还迟迟不愿退出历史舞台，那样它就构成了一种真的的、束缚性的限制。这个时候，大家就感到自由遭到压制了。［11］（Ｐ431－438）马克思的这类论述也适用平等问题，大家可以参考差别对待是不是来自生产方法的内在需要，确定其是不是是合理，进而确定其是不是构成了不平等或者歧视。以如此的规范来剖析前述的差别对待，大家发现，对农民、民工、外来人口等的很多限制是来自于计划经济年代集中管理的需要，是特定的工业化道路的需要。在目前，这类限制或者差别对待已经不适应市场经济体制的需要了，并且成为妨碍市场经济进步的落后的上层建筑。
第一，这类差别对待没达成起码的形式平等，制约了市场机制用途的发挥。在西方国家的历史上，因为资本主义生产方法的进步，孕育和确立了形式平等的观念和规范需要。所谓形式平等，也表述为"法律面前每人平等"，是指大家在政治、经济、文化日常，具备平等地位、资格，具备均等的机会。形式平等是市场经济运行和进步的必要条件，这是由于，大家只有拥有了平等的地位和资格，商品交换才能是自愿的，市场买卖才能有序进行。除此之外，只有在平等买卖的首要条件下，才会形成常识、技术、管理方面的角逐，才会促进技术的进步和管理水平的提升。同时，只有充分的角逐，市场显现出来的价格信号才真实可信，由其引导的资源配置才是最好的。这样来看，没形式平等就没市场买卖，就没自由角逐，就没提升技术和管理水平的勉励，就没资源的有效配置。国内目前还处在社会主义初级阶段，实行的是市场经济，大家需要维护平等的买卖秩序，需要借用角逐来促进社会的进步，需要借助价格信号进行资源的优化配置，因此，形式平等仍是起码必须具备的条件。
第二，差别对待使得农民和民工没大致均等的能力和方法参与角逐。市场经济鼓励角逐，鼓励奋发向上，以此来促进财富增长和社会进步。然而，要达成充分有效的角逐，需要保障市场主体具备大致相同的方法和能力参与角逐。而角逐方法和能力的缺少，可能源于两种缘由，一是自己的努力和勤奋不够；二是自己意志以外的原因，如规范上的歧视，家庭出身，先天的资质等等。因此，一个鼓励角逐的规范，就应当尽量消除规范上的歧视，对那些因为家庭出身、先天资质等偶然原因所致的弱势群体给予适合的救济和补偿，帮助他们获得接近于普通人的角逐方法和能力，消除各种偶然原因对市场角逐形成的影响，保证市场的酬劳只和个人的勤奋、发展革新对应。而在国内目前，因为悬殊的城乡差异，农民和民工与他们的子女，仅仅因为出身是什么原因，没一个大致平等的信贷、健康、医疗和教育条件，使得他们因为自己意志以外是什么原因，失去了与城市居民平等角逐的能力和方法。由此导致在很多范围，农民和民工基本上是没办法参与角逐的，使得这类范围的角逐只在人口数目相对非常小的范围内进行。在这样的情况下，角逐事实上是非常不充分的，很多的人力资源被置于角逐以外，他们的潜力得不到挖掘，他们的斗志和热情得不到勉励和发动。因此，如此的规范安排，既不公平，也无效率。
第三，差别对待和政府角色的公共性不相符合。在高度集中的计划经济体制中，政府作为公共利益的代表，同时直接负责全国经济的营运管理，为了追求生产的效益和特定产业部门的优先进步，可以采取超经济的强制方法对社会资源进行配置，可以对人身自由进行超经济强制的限制。在市场经济体制中，政府从经济利益的经营者角色超脱出来，成为单纯的公共管理者，公共性成为其最重要属性。而公共性势必需要政府在进行社会管理和资源分配时同等看待，政府除去社会的公共利益以外不应有我们的特殊利益。为了形成统一的大市场，政府职能的公共性还需要超越狭隘的户籍和身份视线，不可以基于和公共福利无关的特点对市场主体进行不同对待。财富的增长和社会进步主如果作为自由角逐的结果自然达成的，而不是政府直接追逐的目的。而在国内目前，在前述的差别对待中，政府在教育、医疗、保险、基础设施等方面的资源分配中，在城乡之间实行差别对待；在城市中，对外来人口、民工等在就业、教育、保险、住居、医疗等广泛的范围实行差别对待，这类差别对待和中央政府与地方政府的公共属性是不相符合的，由于这类差别对待在非常大程度上只能讲解为对部分主体有益，而不可以讲解为是整个社会公共福利进步的需要。相反，正如前面所证明的，这类差别对待制约了市场经济体制用途的发挥，妨碍了社会的进步和公共福利的增长。
功能主义理论对社会的等级和分层做了积极的讲解，大家可以参考该理论来讨论对农民和民工的差别对待是不是合理。功能主义的奠基人杜尔克姆（Emile Durkheim）觉得，社会由富至贫的分层体系事实上反映了社会对于不同阶层、群体对社会重要程度地位的规定，因为社会上大家的才能、常识、智商、技术水平各不相同，所以扩大不一样职业的收入差距可以将最有才能的人吸引到非常重要的职位上去。功能主义的后继者如帕森斯（Talcott Parsons）、戴维斯（Kingsley Davis）、莫尔（Wilbert Moore）等人，对于社会等级和分层也基本上持这一立场，只不过理论上的具体表述略有差异。［12］（Ｐ36－45）进一步剖析表明，社会分层与等级的正功能假如要发挥用途，需要拥有三个基本的条件，一是社会阶层的划分依据应当只是大家的才能、常识、智商、技术水平；二是社会阶层之间是可以流动的，大家可以通过提升我们的才能、常识、智商和技术水平来改变我们的社会地位；三是每一个社会主体都有大致相同的机会和渠道去开发我们的智商，去提升我们的才能、常识、技术水平。假如不拥有第一个条件，等级与分层致使的勉励就会和社会进步与进步的方向相悖；假如拥有后两个条件，社会地位和资源就是一种先天性的、宿命性的分配，既不会达成最有才能者担任非常重要工作的分层原则，也不会形成开发智商和提升才能、常识、技术水平的勉励。功能主义关于社会等级与分层的立场遭到了来自各方面的尖锐的批评，这里姑且不论。假如大家暂时同意这一看法，以功能主义的立场来剖析目前国内的社会分层与差别对待，大家看到，尽管社会上已经形成明显的阶层，差别对待使得农民和民工阶层在资源控制、收入水平和社会声望方面处于极端劣势地位，但上述三个基本条件中的任何全部都不完全拥有，致使社会分层的正功能事实上很难有效发挥用途。因此，从这个意义上大家也可以说，前述各种差别对待是不适当的。
大家还可以用政治文明进步的一般标准来衡量这类差别对待是不是构成法律上的不平等。前面的讨论已说明，任何法律规则都能达到一定量的平等，但人类文明的进步愈加不满足于这种最低限度的平等，而不断地对不同对待的规范的合理性提出更高的需要。［13］（Ｐ285－287）在当今世界，绝大部分国家已经宣称不可以将诸如种族、性别、宗教、民族背景和意识形态等原因作为立法上不同对待的规范。作为人类政治文明进程要紧标志之一的《世界人权宣言》第二条第一款也规定："每人有资格享受本宣言所载的所有权利和自由，不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治信仰或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何不同。"现代政治文明除去确认大家具备权利平等的政治地位以外，还采取各种差别对待的福利设施，确保大家，特别是弱势群体具备达成各项权利的基本方法，以弥补单纯的形式平等的不足，由此形成了以达成实质平等为目的的差别对待原则。在联合国的各种人权公约中，除去宣称形式平等原则外，差别原则也得到了主张和宣扬。比如，《公民权利和政治权利国际公约》第十四条第三款丁项规定："出席受审并亲自替自己辩护或经由他一个人所选择所法律援助进行辩护；假如他没法律援助，要公告他享有这种权利；在司法利益有此需要的案件中，为他指定法律援助，而在他没足够能力偿付法律援助的案件中，不要他一个人付费。"《经济、社会和文化权利国际公约》第二条第一款规定："1、每一缔约国家承担尽最大能力个别采取步骤或经由国际援助和合作，尤其是经济和技术方面的援助和合作，采取步骤，以便用所有适合办法，特别包含用立法办法，渐渐达到本公约中所承认的权利的充分达成。"在下面的条约中，该公约还规定了一些保障手段，比如平等地给予最低生活保障、不收费的初等教育、基本的妇婴保健，等等。这类规定表明，现代政治文明的基本需要和前面运用马克思关于自由的内在限制和外在限制的理论进行剖析所得出的结论是一致的，和社会分层正功能发挥用途的条件需要也是一致的，这也从另一个角度说明，目前关于农民和民工的差别对待是不适当的，是与市场经济、社会分层原则和现代政治文明不相符合的落后的上层建筑。


6、歧视的代价和平等的意义

对农民和民工的种种差别对待的性质，大家还可以从经验上进行评判。所谓经验上的评判，就是依据这类规范和政策的实质运行的成效来确定其是不是合理。假如这类规范和政策的实行有益于社会的进步和福利的增进，那大家就能说它们是适当的、科学的；反之，则是不适当的、非理性的。而所谓成效的好坏，不可以以是不是有益于被差别对待的某一方为基准，而应以是不是有益于整个社会的长远进步和全方位进步为基准。
大家第一看看差别对待的好成效。据我看来，实在说不上有哪些好的成效。以教育为例来讲，北京某所小学的建设花费3亿元人民币，［5］这笔钱在农村区域至少可以改造1000所小学的"危险校舍"，显然，从边际功用的角度看，这笔钱花在农村区域效益要大得多；以医疗为例来讲，20％的城市居民占用了80％的卫生资源，使得农村区域存在着用菜刀来做剖腹产手术的窘境；［14］以基础设施来讲，城市里动辄花费数十亿元人民币修建没什么用价值的标志性建筑，而一些农村区域为修建一个自来水蓄水池却需要等上数十年；以借贷为例来讲，银行将不计其数的资金贷出吹起房产如此的经济泡沫，致使到今天还有1万4千亿不好的资产，而农民为了买一头耕牛、买一袋化肥却筹备不到资金，等等，不一而足。这类差别对待，大家不需要借用那些公平、正义之类的奢侈的理想，单从经济效益的角度来讲，也没产生什么好的成效，相反，却产生了很多风险深远的弊病。这里，可以举几个例子予以说明。
1、"非典"防治过程中的民工返乡问题。"非典"时期，为了预防"非典"从城市向防疫体系脆弱的农村区域蔓延，政府需要民工尽可能不要回家，并承诺假如民工不幸患上"非典"由政府出钱医治。但，民工们并不听从政府的号召，纷纷返乡；在城市中，民工患上"非典"后并不想就地医治，即便被送到医院后，也有一些脱逃的。对于这种现象，一些有识之士指出，不可以简单地斥责为民工们缺少社会责任，恰恰相反，应当深刻深思的是政府与社会在过去确实未能对民工承担起相应的社会保护责任，是大家给予民工各种歧视待遇的社会规范，正是这类规范酿成了这一恶果。具体地说，这与民工较为常见地存在着对城市、医院、单位乃至城市居民的信赖危机有关。他们一是担忧被传染后无钱医治或在医治中受歧视，实质中就有民工染病后到医院就诊时就因交不出巨额医疗成本而返乡，变成了新的传染源；二是害怕被隔离，民工在城市长期生活在边缘状况，长期处于一种受歧视的地位，既缺少自我保护的能力，又缺少相应的社会保护机制，从而形成非常害怕被隔离的心态；三是部分雇主因生产经营受影响而停工停业，随便辞退民工，或者不再支付民工的薪资，致使民工生活无着，与其在城市坐等还不如返乡做些有益的农活等。［15］
2、"非典"防治过程中的农村医疗设施问题。国内农村区域医疗卫生体系的脆弱，譬如缺少床位，缺少基本的医疗器械，缺少技术，缺少资金等等，在这次"非典"防治过程中充分暴露出来了。除此之外，脆弱的农村医疗卫生体系还昭示了如此的一个道理：社会中的每个阶层、群体，是互相联系的，不平等不止是对被歧视的群体不利，而且对特权阶层也是有害的；当某一个阶层处于困苦和危险之中时，其他阶层也势必会遭到牵连。在"非典"事件中，这一道理是不言而喻的。大家不难想象，假如"非典"在广大农村区域蔓延，城市居民又如何可以独善其身？在这一点上，社会机体理论是一个十分形象的比喻。依据这一理论，这个社会就像一个有生命的机体，每一阶层、群体都承担着特定的功能，由此推知，某一阶层假如由于歧视而遭到损害，会最后危及到整个社会机体的健康有序，特权阶层也不可以幸免。但，不平等致使的害处中，大多数不像"非典"事件那样和不平等显著地联系起来，它们虽然来自于不平等，但大家并不容易于知道到这种联系，下面要讨论的两个问题就是如此的例子。
3、中小学生"减轻负担"难问题。中小学生课业负担过重问题是国内教育范围的"顽症"， 国内教育部门与之作了50年的斗争，自1950年以来，国内政府总共下发过30个关于"减轻负担"的文件，但迄今为止，这一问题不只未能解决，反而愈加紧急。伴随"减轻负担"运动的拓展，各地书店的辅导书的销售量反而上升了，家教的价格也大幅上涨了， 这说明，学校所减轻的负担，在家又给补上了。50年来"减轻负担"政策的效果提出了让人深思的问题：为何"减轻负担"政策三令五申而难见效果？为何中小学生负担过重问题是没办法医治的顽疾？我以为，中小学生负担过重的背后，固然有一系列深层的社会缘由，但其中的一个重要原因，与大家的社会中实质存在的较为紧急的等级规范和等级观念有关，而对农民、民工的不平等对待，又凸显了规范的等级特点，加剧了等级观念。大家的规范或明或暗地将人分为三六九等--城里人和乡下人，市民和农民，等等--而考试又是等级之间流动最主要的途径，对于部分群体来讲甚至是唯一的途径，于是大家自然会把考试（高考考试、中考等）看得高于所有。"减轻负担"难的阻力在于学生与父母，不在学校，这就说明等级规范在强烈地勉励大家为了考试而拼搏。试想，假如考试可以决定一个人在社会中的超经济的地位、身份和特权，与考试没直接联系的、"以人为本"的素质教育还有多大吸引力？当然，大家不可以责怪考试，考试不过是一种选拔方法而已。假如没考试的分数，大家还会选择其他方法作为确定身份与特权的规范，那时，这种新的方法又会成为大家拼搏的战场。只不过无论怎么样，假如等级规范和等级观念不改变，"以人为本"的素质教育就不会真的勃兴。
4、底层民众的犯罪问题。对于差别对待的害处后果，大家还可以从犯罪的身份构成来剖析。大家先来看一组数据，这是南方某一个比较发达的城市的罪犯状况统计表。从表上的统计数据来看，农民和无业职员犯罪的总数占了绝大部分，他们犯罪的比率远远超越了农民和无业人口在总人口中的比重。由此大家可以推定，贫困阶层人口的犯罪几率远远大于上层人口（由于较为明显，所以我略去了具体的计算说明）。对于贫困阶层容易犯罪是什么原因，有多种理论讲解，依据我和贫困阶层民众接触的经验，我倾向于同意何清涟的讲解，她说，这类边缘性群体成员的犯罪动机，不可以用西方社会犯罪学中常见的定义来讲明。西方社会一直用犯罪者的反社会态度来讲明其反社会行为的根源，而中国这类边缘化群体的犯罪现象却非常难用反社会态度来讲明他们的犯罪动机。事实上，通过对很多的犯罪者素质的综合剖析，这类犯罪者多是半文盲和文盲，对整个社会根本就缺少一种系统的认知。他们的犯罪目的总是很直接，主要指向是劫财劫色，特别是财产型犯罪很常见。在对不少"三无"职员犯罪实例的剖析中，可以了解地看出这类犯罪者的素质之低下：不少人在打劫、强奸之后，其活动半径仍超不出原有活动地区，公安职员只须有点耐心守株待兔，不出几天就能将人犯捕获。可以说，这类犯罪者对自己犯罪的行为后果都缺少知道。在犯罪者对自己犯罪动机的阐释中，没几个"三无"职员对我们的犯罪行为作出除占有别人财物冲动以外的任何讲解。只有几我认为自己因看到城里生活活好而产生强烈不满，仇视城里人，而萌发要打劫的念头。［16］（Ｐ262－263）这就是说，边缘性群体长期处于事实上极端不平等地位，积贫积愚，根本未完成必要的社会化。他们所以犯罪，多数状况下并不是他们挑战现存的规则、价值和秩序，而是在他们的头脑中根本就没什么规则、价值和秩序，有些只是简单的生理和心理冲动。而在国内目前，却存在着如此一个数目庞大的阶层，风险着社会的秩序与安定，制约着社会的进步。而这一阶层的存在，责任却不在它们自己，而在大家长期以来实行的差别对待的规范与政策，这类规范和政策在维护了一些阶层的既得利益的同时，却将另一些阶层边缘化、贫困化，使他们没办法完成起码的教育和社会化，最后成为社会和谐与稳定的隐患，成为社会进步的制约原因。

年 份本期罪犯总数农民（含民工）个体劳动者，私营企业主无业职员工人（含下岗）职 员现役军人国家员工学 生离退休职员其 他19982,2451,583404741717281227219992,3621,59241595162236615320002,6491,77931730128431315020012,4591,6022968214256136120022,4791,465397916191751667

上述事例还从反面说明公正与平等对于社会的和谐与进步具备要紧意义。由于一方面，大家的社会需要信赖和合作，特别是在灾害和战争时期。而要达成这一点，就需要规范性的平等、宽容和关爱；歧视和不平等则将破坏这种信赖和合作，并增加不满和对抗。其次，每个阶层都是依存于社会的，不管它怎么样高贵。上层社会若要过得舒适安心，需要以整个社会机体健康有序为条件。等级与特权虽然维护了特定阶层的利益，但他破坏了整个社会健康有序的状况，并最后会风险到特权阶层。城里的学校不接纳民工的子女入学，农村孩子不可以同意正常教育，尽管可以保持城里人将来的角逐优势，但将来一个庞大的、没办法完成正常的社会化、不可以内化现代社会价值观念和行为规范的阶层，必然风险社会的安定和秩序，城里人也很难独善其身。这说明，公正和平等不止是弱势群体的需要，也是整个社会稳定、有序、充满生机和活力的需要，大家每个阶层、每个个体，都将从中受益。

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